Los problemas en el comercio de aditivos, por lo variado de su
misma naturaleza, deben simplificarse a la hora de su regulación, para evitar
situaciones contrarias a derecho, incluso durante periodos intertemporales.

1. 
   INTRODUCCIÓN
2. 
   VIGENCIA de la DIRECTIVA
   70/524 y del REAL DECRETO 2599/1998
3. 
   UTILIZACIÓN DE LAS RESERVAS
   EXISTENTES

1. INTRODUCCIÓN

El
Reglamento (CE) n° 1831/2003 del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre los aditivos en la alimentación
animal, está en vigor desde veinte días después de su publicación en el DOUE (18
de octubre de 2003), si bien no es de aplicación sino transcurrido un año de
dicha fecha. Viene a sustituir a la Directiva 70/524/CEE del Consejo, de 23 de
noviembre de 1970, sobre los aditivos en la alimentación animal, cuyo reflejo
legal en el ordenamiento español, además de una serie de disposiciones de
diverso rango y procedencia (nacional y comunitaria) destinadas a actualizar y
completar su anexo (lista de aditivos autorizados), es el Real Decreto
2599/1998, de  4  de  diciembre, sobre  los  aditivos  en  la  alimentación  de
los animales.

Su aplicación, pues, desde 18
de octubre de 2004 ha estado precedida de un periodo transitorio que comenzó con
su entrada en vigor. La diferencia entre una y otra fecha, que se repite en
otras normas de derecho comunitario, como el nuevo Reglamento de controles
882/2004, obedece, a tenor de lo constante en el articulado, a una previsión
destinada a cubrir la situación de interinidad en que se encuentran los aditivos
actualmente en el mercado, y sujetos, en unos casos, a un procedimiento de
reevaluación, y en otros, a una autorización a expirar en fecha que vence
precisamente en el periodo citado.

Lo complejo de la situación
creada con esta nueva normativa da lugar a numerosos problemas de interpretación
sobre la situación no sólo de cada uno de los aditivos, sino también de cada
lote que se encuentre en el mercado.

2. VIGENCIA DE LA DIRECTIVA
70/524 y del REAL DECRETO 2599/1998

La derogación de esta norma
comunitaria es expresa, tal y como recoge el artículo 23 del Reglamento, desde
la fecha de aplicación (18 de octubre de 2004), con una sola salvedad, en
materia de etiquetado, para el artículo 16, en tanto se revise la normativa en
dicho área (Directiva 79/373). Ello supone que, desde la fecha citada, toda
referencia hecha a dicha disposición, tal y como advierte expresamente el
apartado 4 del artículo 23, se entenderán hechas al Reglamento 1831/2003.

Sin embargo, la Directiva
europea, debidamente traspuesta al ordenamiento español, como tal norma
indicadora de los fines perseguidos, que deja a cada estado miembro la opción de
articular los medios para su incorporación al ordenamiento interno, desaparece
sin que ello vaya acompañado de un pronunciamiento expreso sobre la suerte que
ha de correr el Real Decreto en cuestión.

El problema es particularmente
curioso en aquellas partes del articulado en las que se trata la misma materia
que la norma precedente, pues ni siquiera en esos casos la cuestión es pacífica.
Tratándose de una derogación expresa de la Directiva, parece que no es necesario
estar a lo que cada parte del articulado regula, conforme resulta del artículo 2
del Código civil, en materia de vigencia de las leyes, que dice:

2.” Las leyes sólo se derogan
por otras posteriores. La derogación tendrá el alcance que expresamente se
disponga y se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva, sobre la
misma materia, sea incompatible con la anterior”.

Ahora bien, no puede dejar de
comentarse un aspecto de la nueva reglamentación que, por su misma condición, se
debe entender meta de un proceso de armonización legal que culmina en la
determinación de la ley desde Bruselas, con un margen muy escaso para su
desarrollo a nivel nacional (de ordinario, el régimen de infracciones y
sanciones, y poco más).

De una parte, llama la
atención la ausencia de tratamiento extenso de cuestiones que merecían
articulado especial en la normativa precedente, como es el caso de las “normas
para la distribución e incorporación a los piensos de los aditivos o las
premezclas”, recogidas en el artículo 13 de la Directiva 70/524, en la redacción
dada por la Directiva 96/51/CE, así como en el artículo 31 del Real Decreto
2599/1998, que llegan a precisar, por ejemplo, que “algunas premezclas puedan
incorporarse a los piensos compuestos en una proporción menor, de hasta el 0,05
% en peso”, frente al límite general del 0,2 %,  bajo condiciones especiales. En
efecto, frente a una minuciosa regulación de aspectos relacionados con el
proceso de fabricación de piensos y otros productos relacionados con la
alimentación animal que contienen aditivos, se opta por contemplar el tema, pero
de una modo sucinto. El artículo 3 del Reglamento dice:

1. “No se comercializará,
   transformará o utilizará un aditivo para alimentación animal a no ser que:

…
b) se cumplan las condiciones de utilización establecidas en el presente
Reglamento, incluidas las condiciones generales establecidas en el anexo IV, a
no ser que la autorización disponga otra cosa, y en la autorización de la
sustancia;”…

El anexo citado es de una
extensión muy pequeña, si atendemos a la trascendencia que tiene y, sobre todo,
a la amplitud de su tratamiento precedente:

ANEXO IV  CONDICIONES
GENERALES DE USO

1. “Se hará un cálculo de la cantidad de aditivos que existe también en estado
natural en determinadas materias primas para piensos, de forma que el total de
los elementos añadidos y el total de los elementos presentes naturalmente no
exceda del nivel máximo previsto en el reglamento de autorización.

2. La mezcla de aditivos sólo se autorizará en premezclas y piensos cuando haya
compatibilidad fisicoquímica y biológica entre los componentes de la mezcla
respecto de los efectos buscados.

3. Los piensos complementarios, diluidos según las especificaciones, no podrán
contener aditivos en niveles superiores a los establecidos para los piensos
completos.

4. En el caso de las premezclas que contengan aditivos para ensilaje, en la
etiqueta se añadirán de forma clara, tras "PREMEZCLA", las palabras "de aditivos
para ensilaje".

Las preguntas surgen de modo
inmediato:

1. ¿Ha optado la UE,
   apartándose, en apariencia, de la corriente que la anima en otras cuestiones
   parejas, como el etiquetado de piensos compuestos y materias primas para la
   alimentación animal, o la trazabilidad y control de estos productos, por
   conceder un margen mayor de decisión-actuación a los operadores del
   sector, al entender bastantes las especificaciones que habrán de acompañar a
   cada reglamento de autorización de aditivos?
2. ¿Debe entenderse vigente
   el articulado del Real Decreto 2599/1998 que se ocupa de estos
   detalles, pese a haberse derogado expresamente la Directiva de que procede y,
   paradójicamente, por eso mismo?
3. ¿cabe la posibilidad de
   desarrollar el Reglamento, si es que la contestación a la pregunta
   anterior es negativa, para fijar unas condiciones de utilización a nivel
   nacional?

Comenzando por el final,
debe contestarse afirmativamente, pero con una grave reserva: aquélla que
hagan los demás estados miembros a cuyos productos se pretenda imponer unas
condiciones que excedan de las fijadas a nivel de toda la UE. Y como meras
orientaciones, más serían propias de las guías de buenas prácticas que,
sin carácter inicialmente vinculante, ya contempla el nuevo reglamento de
controles en vigor más arriba citado, y de aplicación desde 1 de enero de 2006.

La segunda cuestión
planteada tiene, a nuestro modo de ver, una contestación negativa. El
principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3)  reclama el
conocimiento preciso de lo que en cada momento es lícito y lo que no
(relacionado, además, con el de tipicidad del artículo 24), de lo vigente y lo
ya no vigente (ni de aplicación). Optar por una validez actual de lo regulado en
una norma nacional que se ha limitado, en buena parte de su contenido, a
transcribir (como es lógico) lo dispuesto en la comunitaria de que deriva, y que
ya está expresamente derogada por un reglamento que es, a fecha de hoy, de
aplicación, no parece casar con los preceptos constitucionales apuntados. Si se
tratase de derogación tácita, cabría, por lo menos preciso de esta técnica,
discutir qué sigue vigente, y qué no. Mas en la situación actual, no cabe
discusión sobre la supresión de lo que la norma española incorporaba del derecho
de la UE. Otra interpretación haría inútil la labor del legislador comunitario,
y el proceso mismo de integración europea, además de contravenir la supremacía
que nuestra Carta Magna otorga al Derecho Internacional (artículos 10, y 93 al
96, entre otros).

Más discutible sería el
alcance de aquellos puntos en los que el legislador comunitario no precisa, por
entenderse la necesidad de llenar un vacío en cuestiones tan trascendentes como
la autoridad competente, que en sede de trasposiciones fija la norma
nacional de integración de la comunitaria, y que en los reglamentos quedarán, a
la fuerza, sin precisar inicialmente de un modo específico, por la diversidad de
estructuras administrativas y políticas nacionales de los 25 miembros de la
Unión (división en “länder” en Alemania, regiones en Italia, o Comunidades
Autónomas en España, muy distintas entre sí, y más aún si las comparamos con los
departamentos franceses, por citar un ejemplo de centralismo acentuado). En este
caso, si bien es cierto que en el Reglamento objeto del presente análisis se
alude, de modo impreciso ( a diferencia, obviamente, del RD 2599/1998) a las
autoridades que autorizarán el destino de animales alimentados con aditivos de
experimentación, en su artículo 3, apartado 2 “in fine”:

“Los animales en cuestión sólo
podrán utilizarse para la producción de alimentos si las autoridades
establecen que no tendrá efectos adversos en la sanidad de los animales, en la
salud de las personas ni en el medio ambiente.”

No es menos cierto que
partimos de un marco jurídico constitucional que abunda en la cuestión
(singularmente, los artículos 148 y 150) además de una extensa jurisprudencia
del Tribunal Constitucional, que lo clarifica.

Respecto a la posibilidad de
recurrir a la analogía, del artículo 4 del Código Civil (partiendo del RD
2599/1998), la respuesta negativa es mucho más simple: o es Derecho vigente, lo
cual haría innecesaria dicha herramienta legal, o no, en cuyo caso no cabe
aplicar lo que ya no forma parte del ordenamiento.

La primera de las tres
preguntas planteadas más arriba debe ser contestada, en nuestra opinión,
afirmativamente, con algunas aclaraciones:

A. El argumento de la
intención del legislador, que recoge el Código Civil (artículo 3.1) en materia
de interpretación de las leyes, debe ser tenido en cuenta, pero en su justa
medida:

“Las normas se interpretarán
según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los
antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que
han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de
aquéllas”.

Es decir, el espíritu y
finalidad de las normas se apoya en el texto, y si tenemos en cuenta que el
incumplimiento de lo previsto por el articulado (o anexos, o cualquier otra
parte de la norma) puede dar lugar, previa instrucción de expediente,  a la
imposición de una sanción, el respeto al principio de tipicidad apuntado más
arriba desaconseja exigir más de lo que el reglamento 1831 establece, bien de
modo directo, bien indirectamente, al remitir a las normas de autorización de
cada uno de los aditivos.

B. No se trata, realmente, de
una “bajada de la guardia” de las autoridades europeas por entender suficientes
las medidas de autocontrol del sector en una cuestión tan delicada. Más bien
parece un cambio de rumbo en la concentración del interés de la actividad
inspectora, acudiendo a dos pilares básicos: el contenido de cada autorización
de cada aditivo, y el producto final de la actividad del fabricante, que ha de
ser conforme a las especificaciones que la normativa recoge.

Un último comentario merecen
las normas aprobadas en el periodo transitorio que va desde octubre de 2003 a
octubre de 2004, con el Reglamento 1831/2003 en vigor, pero aun no de
aplicación. Nueve han sido los reglamentos de aprobación-renovación-retirada de
aditivos: 1847, 1852 y 2154, en 2003, y 1259, 1288, 1289, 1332, 1333 y 1356,
durante 2004. Todos ellos se basan en la Directiva 70/524, ahora derogada, y
contemplan algunos de ellos un periodo para la utilización de las reservas de
los aditivos que se retiran, conforme al artículo 10.5 del Reglamento 1831/2003,
de seis meses desde la entrada en vigor de cada norma ( de ello se ocupa el
apartado siguiente). Al consultar en Internet la página “web” de la legislación
de la UE (“eur-lex”) hay uno de los reglamentos (el 1356/2004) que llama la
atención por ir acompañado, en el formato “HTML” de la advertencia:

“Este texto ya no está en
vigor”.

Dicha salvedad se incluye en
la versión telemática de la normativa europea que, aunque constante en una
página de una institución oficial, va acompañada de la cláusula de advertencia
legal correspondiente. Aún en ausencia de esta última precaución, el carácter de
interpretación auténtica de esta observación no pasa de ahí: el criterio que
sigue el autor de la norma sobre su aplicación, que en el caso presente,
especialmente después de consultar otras normas similares coetáneas citadas,
parece más un error informático que el criterio del organismo de origen de la
observación. En cualquier caso, la dicción del artículo 10 del reglamento
1831/2003, junto al 23 (entrada en vigor) dan cobertura y claridad legal
suficientes a los nuevos reglamentos mencionados.

3. UTILIZACIÓN DE LAS RESERVAS
EXISTENTES

La conveniencia de evitar
quebrantos económicos innecesarios, por previsibles y gratuitos, movió al
legislador a contemplar, al final del apartado 5 del artículo 10 del R 1831/2003
la suerte que deberían correr las existencias de aditivos a fecha de la entrada
en vigor de la norma de retirada del mercado que les afectase:

“Si la
notificación y la información que debe acompañarla, contempladas en la letra a)
del apartado 1, no se presentan en el plazo especificado o resultan ser
incorrectas, o si la solicitud no se presenta como exige el apartado 2 en el
plazo previsto, se adoptará un reglamento de conformidad con el procedimiento
mencionado en el apartado 2 del artículo 22, por el que se exija la retirada del
mercado de los aditivos en cuestión. En esa medida podrá preverse un
período de tiempo limitado durante el cual puedan agotarse las
existencias del producto.”

No
existe, de este modo, conducta desleal alguna respecto a las previsiones de los
operadores del sector que, desde la publicación del reglamento, en octubre de
2003, ya sabían que los aditivos que entrasen dentro de los supuestos que recoge
el art. 10.5 reproducido deberían ser eliminados en unas condiciones claras,
garantes de sus intereses económicos y de sus derechos patrimoniales, así como
de sus expectativas mercantiles. La exigencia de una decisión de retirada del
mercado de cada aditivo, unido a la fijación de un plazo para el agotamiento de
las existencias (potestativo, pero contemplado en las disposiciones citadas) lo
prueban.

Sin
embargo, no se precisa concretamente CUÁLES son esas reservas, ni
DÓNDE se encuentran. Además, podemos analizar el texto de los reglamentos de
retirada en busca de alguna aclaración que nos permita acotar el ámbito de lo
beneficiado por la excepción temporal a la prohibición que resulta de cada
reglamento de retirada. Así, el R 1829/2004, en términos idénticos a los
empleados por el R 1356/2004, dice:

Artículo 3

Se permitirá un período de
seis meses a partir de la fecha de entrada en vigor del presente Reglamento, a
fin de agotar las reservas existentes de (nombre del genérico que se retira).

Sí parece referirse a la
exclusión de la posibilidad legal de fabricar el producto desde la fecha de
entrada en vigor del reglamento de que se trate, pero no concreta si las
reservas a las que alude, e.e., el producto ya fabricado, se debe hallar en
alguna fase concreta del proceso de distribución-utilización, ni siquiera
el ámbito espacial en el que deben estar situadas para que se les
dispense, hasta seis meses después de la entrada en vigor de la disposición, de
la prohibición contenida en ella (nacional, comunitario o mundial).

La respuesta a ambas preguntas
debe buscarse contestando previamente a la consideración del carácter que tiene
la disposición que incluye la excepción. Se trata de una restricción al libre
comercio o, por mejor decir en lenguaje jurídico comunitario, a la libre
circulación de mercaderías, que puede calificarse también como la consecuencia
más dinámica y práctica del derecho de propiedad privada. De ahí que la
interpretación que se haga en derecho de esta norma nunca pueda ser extensiva.
No discriminó el legislador las mercancías comunitarias respecto de las
procedentes de países terceros, con los que el libre comercio es el principio de
que se parte, a salvo las restricciones, administrativas y aduaneras, que
progresivamente van disminuyendo, según resulta de los tratados internacionales
en que la UE es parte. De ese modo, al no ceñirse a fase alguna específica de la
cadena de distribución-consumo, ni a ningún territorio, la excepción no puede
dejar de beneficiar a todo aquél que, conforme a derecho, comercia con los
productos para su suministro a clientes de países comunitarios, cualquiera que
sea su procedencia, siempre que al mercado europeo lleguen en las demás
condiciones acordes con la legalidad vigente, y dentro del plazo semestral
indicado. En apoyo de esta interpretación acude la distinción que hace el
derecho entre el poseedor a título de dueño, y el detentador de la cosa,
reconociendo el dominio en otra persona (artículo 432 del Código Civil, que en
derecho catalán recibe, en términos de compraventa, el nombre de “constitutum
possessorium”)  que bien puede ser el fabricante o intermediario de país tercero
que esté en poder, pero como mero tenedor, de lo que desde que se celebró el
contrato correspondiente ya es propiedad del importador comunitario.

Pasado el plazo de seis meses,
si bien su comercio y utilización como tales aditivos queda fuera de toda
discusión, no es tan claro la suerte que aquellos productos que los contengan,
fabricados con aditivos preexistentes al término final sentado, deban quedar
fuera del amparo legal suficiente.

CONCLUSIÓN

Es éste un campo donde, a
salvo la salud pública, la sanidad animal y el medio ambiente, debe primar el
respeto al libre mercado, si bien la amplitud de las posibilidades que la
práctica diaria ofrezca aconseja la combinación de conocimientos técnicos y
jurídicos para encarar los problemas que surjan, con probabilidades de éxito.