La Directiva 2002/2/CE del Parlamento Europeo
y del Consejo de 28 de enero de 2002 por la que se modifica la Directiva
79/373/CEE del Consejo relativa a la circulación de los piensos compuestos y por
la que se deroga la Directiva 91/357/CEE de la Comisión, traspuesta al
ordenamiento interno español mediante el RD 254/2003, ha sido un foco de
conflictos y discusiones sobre su interpretación e incluso admisibilidad
jurídica, desde su debate, cara a su redacción definitiva. El último dato
publicado ha sido el informe del abogado general del Tribunal de Luxemburgo que,
por detallado y trascendente a la vista de su peso judicial, merece un
comentario detallado.

INTRODUCCIÓN

No es fácil, a la vista de la evolución
reciente de la normativa agraria en la UE (España incluida, obviamente) precisar
cual es el futuro inmediato de nuestro sector primario. Sin embargo, la
comparación de las condiciones de producción y comercialización en países
terceros con las que se exigen a la agricultura comunitaria permiten concluir un
resultado desfavorable para los intereses de nuestros operadores, siquiera
porque el control sobre la cadena alimentaria, en sus primeros tramos, no puede
ser nunca tan completo en el exterior de la Comunidad como dentro de ella.

En efecto, si “desde el establo a la mesa” es
el lema que acuñaron las autoridades europeas tras la amarga experiencia de las
“vacas locas”, no puede mantenerse, sin una postura alejada de la realidad, la
viabilidad de la trazabilidad y el control que el objetivo pretendido conlleva,
fuera de la UE,
salvo que admitamos una muy deficiente precisión de la inspección en los
primeros tramos del proceso productivo de los alimentos de origen animal.
Hablamos de los piensos.

LA JUSTIFICACIÓN DE LA INFORMACIÓN EXIGIDA

La base técnica y jurídica de la exigencia de
un etiquetado con el detalle que la Directiva reclama ha sido considerada,
“grosso modo”, bastante por el abogado general en su informe. Sólo la obligación
de la comunicación de la fórmula exacta, a petición del cliente, por parte del
fabricante ha sido rechazada (punto 182 del documento), por injustificada, en
sus conclusiones.

Mas sí se estima pertinente la información
sobre la composición de todos los componentes del pienso, con un margen de error
tolerado, en el propio etiquetado, entendiendo ello adecuado para el
seguimiento, mediante la trazabilidad, del origen de cada uno de los
constituyentes analíticos del mismo (ingredientes, como aparecen en
el considerando 21 y en el anexo II, “control de calidad”,  venciendo así la
resistencia de algunos países al empleo de un término que se pretendía exclusivo
de la alimentación humana).

Se ofrecen por el jurista de la UE, como
argumento, la utilidad de ello en crisis como la de las dioxinas, pues así se
puede valorar mejor el origen de los factores que determinen el efecto de la
contaminación de que se trate, pudiendo focalizar en el punto de partida lo que
así se extiende de modo progresivo. Pero lo cierto es que el argumento, que no
carece de lógica en aquellos procesos donde la etiología es de naturaleza
infecciosa, se vuelve inverso cuando el agente patógeno no se replica sino que,
antes bien, se diluye, de un modo que, hasta fechas muy recientes, estaba
incluso tolerado por la normativa europea. Baste recordar el cambio que supuso,
a este respecto, el Real Decreto 465/2003 (artículo 6), sobre indeseables en la
alimentación animal (que ya tuvimos ocasión de comentar, en cuanto a vacíos, en
un artículo anterior), y que es trasposición de la Directiva 2002/32, la cual
derogó la 1999/29.

Por otra parte, achacar a la industria de
piensos el origen de las crisis alimentarias es una postura que se nos antoja
inexacta, por muy simple que se plantee ante el consumidor, que así encuentra un
“chivo expiatorio” al que responsabilizar de lo sucedido. Esto exige pasar por
alto que las actuaciones llevadas a cabo con anterioridad a la aparición de
dichas crisis, singularmente la de las “vacas locas”, no eran sino consecuencia
lógica de un sistema de inspección que hacía recaer el peso fundamental de la
prevención de la transmisión de las enfermedades, incluidas las zoonosis, en la
sanidad animal y su sistema de diagnóstico y profilaxis. Tal se hacía
prescindiendo casi absolutamente de la cooperación de un sector que ahora, en
cuanto ha tenido conocimiento del mecanismo de difusión de los agentes
patógenos, ha asumido el papel de principal guardián de la seguridad
alimentaria, consciente de ser éste el único camino para su supervivencia.

Pero esta respuesta tiene un precio, que ha
sido valorado, justamente, inferior al de la seguridad alimentaria por el
abogado general, pero que corre a cargo del sector europeo, singularmente en lo
que a la competencia allende fronteras comunitarias atañe.

LA DILIGENCIA DE LA UE

De entre las afirmaciones que contiene el
documento aquí comentado destaca, entre la coherencia general del escrito, la
referencia que, por dos veces, hace el autor al cumplimiento de la obligación de
la Comisión del compromiso contraído en la Directiva, sobre la elaboración de un
informe.

En efecto, el décimo considerando recoge una
promesa de presentar, antes de
31 de diciembre de 2002,
un informe sobre la oportunidad de establecer una lista positiva de materias
primas, el cual se presentó el 24 de abril del año siguiente. El
contenido del expediente ofrecido es discutible. La extemporaneidad de la
actuación de la Autoridad Europea, no. Sin embargo, el abogado general reitera
el cumplimiento (16 y 151) sin reparar en este detalle que ha supuesto, cuando
menos, más de tres meses de cierta inseguridad jurídica.

Otro aspecto que extraña es que entre las
conclusiones (156) se afirme la escasa viabilidad de una iniciativa legislativa
para elaborar la lista positiva, si la ejecución de la Directiva se produciría
desde el 6 de marzo. Si bien es cierto que esa fecha figura en el artículo 3.1
de la Directiva en cuestión, no lo es menos que la aplicación de la normativa de
trasposición se fija a partir de 6 de noviembre de 2002. Los ocho meses de
diferencia pueden restar eficacia a esta argumentación del abogado general,
sobre la presunta premura del plazo para redactar la lista cerrada,
especialmente si la Comisión hubiera obrado con más diligencia a la hora de
estudiar una materia que, andando el tiempo, y precisamente en aras de una mayor
trazabilidad, puede acabar concretándose en un Reglamento comunitario
específico.  

L A SITUACIÓN PREVISIBLE

Si la cuestión prejudicial, como es de
esperar, se resuelve dentro de las directrices que ha marcado el informe objeto
de este breve comentario, los operadores del sector de fabricantes de piensos se
enfrentarán a un panorama que supone confirmar la normativa actualmente en
vigor, pudiendo sólo obviar, como aplicación retroactiva de norma más favorable,
aquellos posibles expedientes sancionadores que se basen exclusivamente en el
incumplimiento de la obligación de ofrecer en el etiquetado los datos del
responsable para obtener del mismo la composición exacta del pienso (parte de la
Directiva 2002/2 previsiblemente anulable) .

El resto de los incumplimientos del Real
Decreto 254/2003 tendrá una argumentación más difícil de refutar, con
independencia de los errores formales en la tramitación del procedimiento que
cualquier administrativista puede poner de manifiesto. Sin embargo, no es sólo
la reserva material de ley del artículo 53 de la CE (y, por ende, 295 del
Tratado de la Unión), en sede de derecho de propiedad privada, o la competencia
desleal de la ley de 1991el recurso con que el fabricante de piensos cuenta para
hacer frente a las situaciones que la parte subsistente del Real Decreto puede
provocar. Ello es especialmente trascendente a la vista de la fundamentación que
emplea el  abogado general para llegar a las conclusiones comentadas más arriba,
donde lo sustantivo predomina sobre lo formal o procedimental.

Afortunadamente, existen otros aspectos que
apuntan a una interpretación, y consiguiente aplicación de la normativa, que
permita obviar los daños que los abusos de la literalidad de una norma de
utilidad indudable, pero acotada, pueden producir en los intereses pecuniarios
del sector, de modo gratuito para la salud pública.

CONCLUSIÓN

El estado en que queda la industria de
piensos, tras la predecible resolución de la cuestión prejudicial de la que
pende la normativa sobre la materia, hace necesario un estudio más en
profundidad de la lectura de la legislación que emana de uno de los marcos
normativos más complejos, dispersos y, al tiempo, interesantes del Derecho
Agrario actual.